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El Juicio de Amparo Indirecto como instrumento para reorientar, modificar o crear políticas públicas

El Juicio de Amparo Indirecto como Instrumento para Reorientar, Modificar o Crear Políticas Públicos

Mtro. Olmo Guerrero Martínez[1]

SUMARIO: Introducción. I. El juicio de amparo indirecto como instrumento de control y modificación de políticas públicas. II. El interés legítimo en la promoción del juicio de amparo y los efectos generales materiales de las sentencias. III. Hacia una mayor incidencia de las sentencia de amparo en la ejecución de las políticas públicas.

Introducción

El Estado en el ejercicio de sus atribuciones tiene, en principio, un margen de actuación amplio para la consecución de los fines públicos a los que se encuentra supeditado. En un Estado constitucional democrático, el Legislador ordinario y las autoridades gubernamentales y administrativas, a pesar de ese ámbito inicialmente discrecional, al plasmar su visión y, para desplegar en una dirección u otra las políticas públicas[2], se encuentra limitado por los estándares contenidos en la Constitución Política Mexicana y los Tratados en derechos humanos[3].

En el desarrollo de la función legislativa[4] se crean las disposiciones legales que son consideradas idóneas para la obtención de soluciones a necesidades colectivas o, incluso, para evitar el surgimiento de cualquier problemática social. El Poder Ejecutivo, por su parte, realiza las actuaciones necesarias para que determinadas políticas públicas logren una verdadera eficacia.

El juicio de amparo indirecto es un medio de defensa con el que los administrados combaten normas generales y actos u omisiones provenientes de autoridades administrativas o legislativas[5]. Resulta ser un medio idóneo para combatir políticas públicas, así como las posibilidades de estudio de sus precedentes y técnicas de análisis frecuentadas por los juzgadores, además de su natural arraigo en la sociedad y cultura jurídica nacional[6].

Según se expuso, la satisfacción de los objetivos sociales puede lograrse con un amplio margen de discrecionalidad sobre las conductas a regular o con las medidas y acciones a tomar por el Ejecutivo. Sin embargo, en su proceso de creación existen límites y requisitos que necesariamente deben respetarse para que la decisión tomada no se convierta en una inconstitucionalidad.

  1. El juicio de amparo indirecto como instrumento de control y modificación de políticas públicas

Al combatir mediante amparo la legislación o el acto de autoridad a través del cual se busca la implementación de una política pública, es necesario contar con un interés jurídico o legítimo que justifique acudir a esta instancia para solicitar la reparación del derecho violentado[7]. Este juicio permite al particular, afectado en un derecho fundamental por las actividades del Estado, combatir los actos u omisiones que le impiden el pleno ejercicio y goce de sus derechos.

Este juicio es un efectivo medio de justiciabilidad de las obligaciones contenidas para todas las autoridades en el artículo 1° de la Constitución Política Mexicana[8]. Para ello, todas las autoridades en el ámbito de sus competencias deben promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos de conformidad con los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad.

La obligación de respetar implica abstenerse de interferir en el disfrute del derecho[9], es decir, no interferir en el disfrute del mismo y abstenerse de violentar derechos humanos[10]. Dicha obligación se cumple por parte del Estado mediante no intromisiones y se violenta con acciones. Sin embargo, se ha reconocido que, inclusive, puede violentarse a través de una omisión, por lo que en ciertos derechos la obligación es de acciones positivas[11].

La obligación de proteger implica la prevención de violaciones de derechos fundamentales, así como la creación de mecanismos de vigilancia y reacción ante el riesgo de vulneración del derecho, de tal forma que se impida la consumación de la violación[12]. En este tipo de obligaciones, el objetivo siempre es prevenir la violación de derechos humanos[13].

La obligación de garantizar tiene no sólo el objetivo de mantener el disfrute del derecho sino también el de mejorarlo y restituirlo en caso de violación[14]. La obligación implica: la creación de la maquinaria institucional y la provisión de bienes y servicios para satisfacer los derechos[15]. La Corte Interamericana de Derechos Humanos ha sostenido que la obligación de garantizar incluye el deber de los Estados de prevenir, investigar y sancionar las violaciones de los derechos humanos y procurar el restablecimiento[16]. Sin embargo, como se ha expuesto, la prevención puede entenderse comprendida en la obligación de protección. De igual forma, puede sostenerse que los deberes de investigación, sanción y reparación están mucho más vinculados con la obligación de protección.

La obligación de promover es meramente progresiva. Tiene la finalidad de que los gobernados conozcan sus derechos y cómo ejercerlos, así como los mecanismos de defensa[17].

En esta tesitura, el juicio de amparo es un medio para combatir acciones u omisiones de las autoridades que violen derechos humanos en los términos del precepto citado; lo dicho, a sabiendas de que el reconocimiento de los derechos humanos impone a los Estados obligaciones de distintos tipos. Tal es el caso de las obligaciones negativas, de acuerdo con las cuales los Estados deben de abstenerse de adoptar medidas que tengan como resultado el desconocimiento de cualquier derecho; y de las obligaciones positivas, que exigen del Estado la adopción de medidas tendientes a lograr la plena realización de los derechos, así como orientadas a evitar que los particulares vulneren los derechos reconocidos[18].

Pero, ¿de qué manera un instrumento de protección de derechos fundamentales en favor de particulares resulta idóneo para combatir políticas públicas (que implican múltiples actos y efectos generales)? ¿En qué forma la eliminación de una norma que afecta a un particular trasciende en la implementación o modificación de la actividad de la Administración en forma general?

La Comisión Interamericana de Derecho Humanos ha establecido con precisión que:

Las políticas públicas tienen como objetivo hacer que estos derechos [humanos] se concreten en los planos normativo y operativo, así como en las prácticas de las instituciones y los agentes estatales, a los efectos que los Estados Miembros puedan cumplir cabalmente sus obligaciones internacionales de protección y garantía. En este sentido, la referencia al enfoque de derechos en las políticas públicas debe ser entendido en dos dimensiones, diferentes pero complementarias: por una parte, los estándares y principios de derechos humanos aportan una guía u hoja de ruta para el diseño, implementación y evaluación de las políticas públicas; y, por otra parte, y a la vez, los Estados deben desarrollar políticas públicas que tengan como objetivo la realización de estos derechos.[19]

Los derechos humanos, entendidos como el conjunto de prerrogativas inherentes a la naturaleza de la persona, cuya realización efectiva resulta indispensable para el desarrollo integral del individuo, cumple un rol de dirección de las políticas públicas. Sin embargo, de igual manera es reconocido que, sin importar la bondad de una actuación del Estado, en la medida en que la actividad de gobierno afecte injustificadamente un derecho humano, ese acto concreto perjudicial para el particular deberá eliminarse.

Luego, los actos discrecionales que afecten a un particular en los que el Estado actúe motivado por situaciones de hecho falsas, en los que la autoridad incluso carezca de competencia, busque la obtención de un fin distinto al colectivo original o se afecte un derecho humano podrán ser combatidos mediante el juicio de amparo.

El ejercicio del control jurisdiccional que habrá de realizarse por parte de los juzgadores podrá desarrollarse mediante la predilección de una específica forma de entender el ejercicio de la función judicial: En una primera actitud, el juzgador es respetuoso de la función ejecutiva e, inclusive, considera que el juez no es ordenador del gasto ni coadministrador de la gestión de la política del Ejecutivo. Se considera que las limitaciones presupuestales no se podrían salvar por tutela y no podría ordenarse que se desembolsen recursos, por lo que sería necesario esperar a que existan recursos suficientes para cada programa[20].

Por otro lado, existe una posición conocida como el respeto moderado de la función ejecutiva: el juez, frente a la solución de los problemas fácticos que se le presentan, exige en ocasiones la transformación o reconstrucción de la infraestructura, sin indicar el medio específico por el que se ha de garantizar el ámbito de protección de los derechos fundamentales. Se limita a la concesión de un lapso de tiempo para que el Ejecutivo formule la política pública en toda su dimensión[21].

En esta tesitura, a pesar de que el artículo 49 de la Constitución Política Mexicana menciona el principio de separación de Poderes, en algunos supuestos se requerirá seleccionar una posición respetuosa moderada de la función ejecutiva, buscando reorientar el ejercicio de las actividades de la Administración y, de esta manera, afirmar la vigencia del Estado constitucional.

Existe, también, un posicionamiento conocido como posición irrespetuosa de la función ejecutiva. Al constatarse la situación de vulneración de derechos fundamentales, se toman correctivos encaminados a asegurar el goce efectivo de los derechos. Se apela al principio constitucional de colaboración armónica entre las distintas ramas del poder, para asegurar el cumplimiento de los derechos de protección efectiva a los derechos de todos los residentes del territorio nacional[22]. En el ejercicio de las facultades del Ejecutivo, el Poder Judicial requiere que la Administración realice actos concretos para respetar el derecho humano violado, dejando a la Administración libertad limitada únicamente para decidir aspectos técnicos de la operatividad y cumplimiento de lo ordenado.

Hipotéticamente una persona que requiera de silla de ruedas para su movilidad y que trabaje en una dependencia de gobierno podrá con fundamento en la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad[23] reclamar el incumplimiento del Estado en realizar las obras materiales que le permitan acceder y desarrollar sus labores diarias. Una violación en grado elevado de este derecho justificaría que el Poder Judicial lleve a cabo un acto decisorio concreto que permita el respeto del derecho humano vulnerado. La evidente idoneidad de la decisión justifica el que no se tome una posición moderada de respeto del Poder Ejecutivo, sino incluso que se logre mediante un imperativo específico el respeto de los derechos del ciudadano. Existe así una correlación en donde entre mayor obviedad exista sobre la idoneidad de la medida que deba tomarse, en esa misma proporción se justificará que sea el Poder Judicial quien de forma directa lo precise.

  1. El interés legítimo en la promoción del juicio de amparo y los efectos generales materiales de las sentencias

Es titular de un interés jurídico aquella persona que sea afectada en su esfera jurídica por la violación de un derecho subjetivo, mientras que el interés legítimo está orientado precisamente a la inobservancia del gobernante respecto de una norma que genera una desventaja cualificada o diferenciada del resto de la generalidad.

El interés legítimo, por su parte, no sólo requiere una contravención al orden jurídico, sino además es necesario un perjuicio cualificado para cierto o ciertos sujetos en sus intereses. Es esto último, lo que en todo caso puede conferir un poder de exigencia respecto al actuar administrativo[24]. Conforme al planteamiento del suscrito autor, así como de lo expuesto por el catedrático A. Gordillo[25], para que un pretendido interés pueda ser considerado como legítimo, se debe cumplir con los siguientes requisitos: (a) especial situación cualificada de la persona; (b) círculo de intereses individual o colectivo afectado, distinto a uno general o universal; (c) un interés propio, distinto de cualquier otra persona; (d) conveniencia o provecho específicos de ser acogida la pretensión; y (e) utilidad real, específica y diferenciada para el interesado.

Así, el interés legítimo se puede definir como la pretensión o poder de exigencia respecto de la legalidad de un acto de la autoridad cuya anulación o declaración de ilegalidad trae aparejada una ventaja, a través de invocar la titularidad de un interés y en virtud de presentar una situación especial o cualificada relacionada con una lesión o principio de afectación a su esfera jurídica[26].

Dicho de otro modo, una vez que la Administración, al buscar satisfacer necesidades colectivas o erradicar problemas sociales, realice actos que violan las normas a las que se deben dirigir, en el supuesto en que dicho desobedecimiento afecte de forma más gravosa a un sujeto o grupo de sujetos más que al resto de la colectividad, los perjudicados podrán alegar este tipo de interés para defenderse.

El reclamo constitucional que se sustenta en este tipo de interés tiene mayor actualidad en la medida en que se halle reconocido el carácter normativo de los derechos económicos sociales y culturales y no únicamente sean considerados programáticos. Estos resultan ser derechos de igualdad material, por medio de los cuales se pretende alcanzar la satisfacción de las necesidades básicas de las personas y el máximo nivel posible de vida digna.

Los derechos económicos, sociales y culturales se relacionan con el lugar de trabajo, la seguridad social, la vida en familia, la participación en la vida cultural y el acceso a la vivienda, la alimentación, el agua, la atención de la salud y la educación[27]. Así, a pesar de no existir una exigibilidad inicial particularizada, en un caso concreto, un sujeto o un grupo de personas pueden llegar a sufrir un perjuicio mayor de estos derechos debido a su inobservancia mayor por parte del Estado que la del resto de la colectividad y, por lo mismo, alegar un interés legítimo como medio para exigir su cumplimiento.

El Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, en su Observación General 3, en relación con el artículo 2 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, sostiene que el Pacto contempla una realización paulatina y tiene en cuenta las restricciones derivadas de la limitación de los recursos con los que cuenta. De igual manera, sostiene que para lograr progresivamente la plena efectividad de los derechos económicos, sociales y culturales se debe proceder lo más expedita y eficazmente con miras a lograr ese objetivo.

El Comité sostiene que corresponde a cada Estado una obligación mínima de asegurar la satisfacción de, por lo menos, niveles esenciales de cada uno de los derechos, ya que, en caso contrario, carecerían en gran medida de su razón de ser. Esto tiene trascendencia al exigirse, mediante el juicio de amparo, una violación de derechos fundamentales, pues incluso se puede llegar a sostener que el Estado debe de probar que ha realizado todos los esfuerzos para utilizar todos los recursos que estén a su disposición[28].

En el año 2013, ante una crisis de seguridad en el área metropolitana de Monterrey, el Gobierno del Estado de Nuevo León decidió implementar la construcción de cuarteles de policía en la entrada de los principales accesos viales de la ciudad. La zona en las que se decidió realizar las obras se ubica en un fraccionamiento habitacional unifamiliar. En la ejecución de la obra no se tomaron en cuenta ni realizaron estudios para garantizar el bienestar de los residentes de la colonia.

Aún y cuando resulta encomiable buscar soluciones a la inseguridad mediante centros policiales, para conseguir ese objetivo no se pueden afectar derechos humanos como la dignidad humana, la vida, el derecho a una vivienda digna y decorosa o, incluso, la integridad personal. Los derechos humanos son auténticas limitantes de la actuación del Estado.

El Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Cuarto Circuito estableció en relación con los derechos fundamentales violados lo siguiente[29]:

Respecto al Derecho a la dignidad humana, es fundamental, base y condición de los demás derechos, derecho a ser reconocido y a vivir en y con la dignidad de la persona humana. Se traduce en la obligación del Estado de respetar los derechos fundamentales y garantizar su libre y pleno ejercicio. En cuanto al Derecho a la vida, se transgrede no sólo cuando se prive arbitrariamente de la vida, sino además, cuando el Estado se abstenga de adoptar medidas preventivas de carácter práctico para preservar este derecho, y protegerlo de actos criminales e investigar efectivamente esas situaciones. El Derecho a una vivienda digna y decorosa, implica el derecho a vivir en seguridad, paz y dignidad en alguna parte. El derecho a una vivienda adecuada supone que el lugar en el que se viva sea habitable, esto es, que garantice, entre otras cosas, la seguridad física de sus ocupantes. Su disfrute está vinculada con otros derechos como el elegir la residencia y participar en la adopción de decisiones. Por último, el Derecho a la Integridad personal, se traduce en lo aquí destacable, en la obligación que tiene el Estado de una prevención razonable en situaciones que pongan en peligro el derecho a la integridad física, es decir, la protección de situaciones que puedan resultar lesivas[30]

El Tribunal Colegiado determinó que, de la actividad administrativa, no se desprendía preocupación alguna en el análisis, prevención, planeación y seguridad del inmueble policial, ni que se hubieren tomado en cuenta los vecinos colindantes inmediatos del cuartel citado, respecto de las repercusiones del funcionamiento de éste en el disfrute de sus derechos personales, familiares y patrimoniales.

Por otro lado, se sabe que los efectos de la sentencia de amparo, por disposición de la Ley de la materia, consisten en restituir al quejoso en el pleno goce del derecho violado, restableciendo las cosas al estado que guardaban antes de la violación[31]. Luego, al haber sido las obras reclamadas el hecho que colocaron al particular colindante en un estado de inseguridad aún mayor al previo, el efecto de la sentencia en parte consistió en obligar a la autoridad a tomar las medidas de seguridad necesarias y realizar estudios multidisciplinarios y de proporcionalidad para saber si las obras estaban justificadas.

La sentencia no tiene como efecto únicamente generar condiciones de seguridad al quejoso sino aplicar medidas de seguridad en general, sabiendo que, por la naturaleza del reclamo, las medidas beneficiarán a personas adicionales al quejoso. Los remedios a los que la autoridad se encontrará obligada, además de incluir al directamente quejoso, trascenderán a todos aquellos que se encuentren en esa situación diferenciada. Es decir, todos los vecinos colindantes a las obras combatidas como consecuencia de su perjuicio mayor al resto de la colectividad son los que habrán de ser beneficiados de las medidas de seguridad que en su caso realice la autoridad para cumplimentar el fallo protector[32].

La protección del juicio de amparo que comprende los reclamos sustentados por intereses legítimos implica un impacto de mayor control en el desarrollo de las políticas públicas. Un dueño de un negocio comercial puede impugnar las disposiciones normativas que prohíben fumar en lugares cerrados (incluyendo su establecimiento). Sin embargo, por tratarse de un reclamo sustentado en un interés jurídico, en el supuesto de lograr invalidar esas disposiciones, únicamente implicaría dejarlas de aplicar en perjuicio del administrado.

El interés legítimo implica sufrir –con la realización del acto estatal combatido– un perjuicio en mayor medida que el resto de la colectividad. Un interés legítimo con incidencia colectiva consiste en pertenecer a una categoría más o menos definida de sujetos que, al realizarse el acto, sufren un perjuicio o afectación mucho mayor que el resto de los administrados[33].

Es propiamente la diseminación de los efectos perjudiciales que exige una expansión de los efectos resarcitorios del remedio judicial. Así por ejemplo, una persona que requiera de rampas para su accesibilidad a una institución laboral, cae en el supuesto de la actualización de un interés legítimo. Forma parte de un grupo más o menos definido de las personas que se encuentran afectados por la ausencia de medidas de accesibilidad que garanticen su movilidad práctica y el ejercicio de su derecho a trabajar y desarrollo integral.

No es obstáculo que la Constitución en su numeral 107[34] de igual manera establece que las sentencias sólo se ocuparán de los quejosos que lo hubieran solicitado. Este principio, también conocido como de relatividad de la sentencia, no únicamente se ha ido moderando jurisprudencialmente sino que, ante la posibilidad de reclamar intereses legítimos, de forma material se han ido extendiendo los efectos de la sentencia.

En el caso en que una política pública afecte un derecho fundamental de un sujeto o grupo de personas de forma diferenciada del resto de la sociedad y se trate de un interés cualificado, actual, real y jurídicamente relevante, la sentencia los protegerá e incidirá, en muchas de las ocasiones, en la forma y en la selección de los medios que la Administración utiliza para la satisfacción de necesidades colectivas.

En el amparo en revisión 378/2014 tramitado ante la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia se resolvió el asunto promovido por un paciente de un Instituto Nacional de Enfermedades Respiratorias para la atención de enfermos de VIH/SIDA. La reclamación consistió en que las condiciones de tratamiento en el lugar no eran las más adecuadas de conformidad con el derecho humano al nivel más alto de salud posible. Con las constancias del juicio, se demostró la necesidad de realizar las obras materiales para que la atención médica pudiera ser considerada como de calidad y poder así prevenir, en lo posible, que los pacientes con VIH/SIDA padezcan de otras enfermedades y trastornos concomitantes.

La resolución comentada de igual manera precisó que no era suficiente la simple afirmación de limitación presupuestaria por parte del Estado Mexicano sino que, en todo caso, se debió haber demostrado que se adoptaron todas las medidas hasta el máximo de los recursos que se dispusieran para lograr la realización del derecho humano al nivel más alto posible de salud[35].

De igual forma, se estableció por la Sala Segunda de la Suprema Corte lo siguiente: Si bien para la justiciabilidad del derecho a la salud en el juicio de amparo es menester que se invoque la violación de un derecho fundamental que incorpore pretensiones jurídicas subjetivas y que la inversión al derecho que se denuncia represente un tipo de vulneración remediable por dicha vía, lo cierto es que ello no permite descartar que, en ciertas ocasiones, dar efectividad al amparo implique adoptar medidas que colateral y fácticamente tengan efectos para más personas que las que actuaron como partes en el caso concreto, siempre y cuando tales efectos tengan una relación fáctica o funcional con una de las partes.

En la sentencia en comento se adoptó una posición respetuosa moderada del Ejecutivo al analizar los actos reclamados e incidir sobre la política pública. Se ordenó que se tomaran todas las medidas necesarias para salvaguardar, hasta el máximo de los recursos, el nivel más alto posible de salud de los quejosos, ya fuera mediante la construcción de un nuevo pabellón o bien mediante la remodelación de los existentes. La trascendencia de esta sentencia se enfatiza aún más al saber que el hecho de que ninguna autoridad fue señalada como parte en el juicio de amparo no implica que alguien no esté obligado a cumplir con el fallo protector; ya que, a su cumplimiento se obligan todas aquellas autoridades que por razón de sus funciones deban intervenir en su ejecución[36]. Esta obligatoriedad de las sentencias para autoridades adicionales a las formalmente señaladas en juicio, ejemplifica la incidencia y amplitud de las sentencias en temas de políticas públicas.

III. Hacia una mayor incidencia de las sentencia de amparo en la ejecución de las políticas públicas

Los medios materiales utilizados para cumplir con la satisfacción de los derechos humanos, de conformidad con el principio de progresividad, habrán de evolucionar y, por ende, mejorar con el transcurso del tiempo. En igual medida, asuntos más complejos se plantearan en los tribunales nacionales en los que, aduciendo intereses legítimos, obligarán al Estado a respetar y tomar en cuenta derechos básicos de los gobernados en la planeación e implementación del accionar estadual.

El núcleo esencial del derecho, entendido como el reducto medular invulnerable que no puede ser puesto en peligro por autoridad o particular alguno[37], sirve como límite en la implementación de objetivos colectivos y resultará un obstáculo muchas veces insuperable para los órganos del Estado. Sin importar la bondad del fin u objetivo, los núcleos duros de los derechos fundamentales impedirán el nacimiento o ejecución de políticas públicas.

La obligación contenida en el artículo 1 de la Constitución Política a cargo de todas las autoridades tiene relevancia ante la creciente tendencia de entender a la Constitución como una norma y, por ello mismo, exigible. Por ende, la intangibilidad de los derechos en sus núcleos esenciales será siempre, mediante su reclamo jurisdiccional, un orientador de políticas e, incluso, generador de éstas ante las omisiones del Estado en garantizarlas.

También, en la actuación de la Administración, los exámenes de proporcionalidad en los actos de implementación servirán como parámetro de análisis de constitucionalidad de las restricciones en derechos humanos de los quejosos. La eficacia y eficiencia del ejercicio de las funciones del Estado se irá logrando ante reclamos de injerencias arbitrarias e injustificadas de derechos.

Por lo tanto, en el caso de que se tomen medidas para conseguir fines deseados estatalmente pero que impliquen una desproporcionalidad por las desventajas que habrán de ser soportadas por grupos específicos, el Poder Judicial irá controlando jurisdiccionalmente estas implementaciones, ya que el máximo goce posible de los derechos implica necesariamente una actuación racional y eficiente de la púbica Administración y la selección de medios menos restrictivos.

No se descarta, tampoco, la posibilidad de los tradicionales mecanismos del interés jurídico, aludido en los juicios de amparo. Al obtener amparo en contra de una norma jurídica y generar posteriormente jurisprudencia, en caso de que esa disposición fuese el medio para ejecutar una política pública, los demás quejosos tendrán beneficios como la suplencia de la queja[38] y, por ende, podrán obstaculizar con mayores facilidades procesales la actuación del Estado.

Tampoco se desconocen los nuevos mecanismos como las declaraciones generales de inconstitucionalidad, mediante las cuales el Poder Judicial Federal puede, inclusive, obligar a órganos legislativos a nulificar por completo leyes inconstitucionales. Sin embargo, en atención a las características y nuevas amplitudes protectoras que ofrece el juicio de amparo indirecto mediante el interés legítimo, la participación activa e inmediata de los ciudadanos con la promoción de amparos habrá de alterar en una manera aún inaudita la forma en que las políticas públicas son diseñadas e implementadas.

[1] Licenciado en Derecho desde 2005 por la Facultad Libre de Derecho de Monterrey; cuenta con estudios especializados en lengua inglesa desde 2005, realizados en el Centro de Estudios CLLC de Halifax, Canadá; maestro en Derecho desde 2008 por la Universidad de Illinois de Champaign, Estados Unidos; actualmente se desempeña en el área de Derecho administrativo, desarrollo urbano y Derecho ambiental; docente ordinario de la cátedra de Derecho civil de las obligaciones en la Facultad Libre de Derecho de Monterrey.

[2] Una política pública puede ser se definida como: Un conjunto (secuencia, sistema, ciclo) de acciones estructuradas en modo intencional y causal, que se orientan a realizar objetivos considerados de valor para la sociedad o a resolver problemas cuya solución es considerada de interés o beneficio público; acciones cuya intencionalidad y causalidad han sido definidos por la interlocución que ha tenido lugar entre el gobierno y los sectores de la ciudadanía; acciones que han sido decididas por autoridades públicas legítimas; acciones que son ejecutadas por actores gubernamentales o por éstos en asociación con actores sociales (económicos, civiles); o acciones que dan origen o forman un patrón de comportamiento del gobierno y la sociedad. Cf. Mariñez, Freddy y Garza Vidal. Política Pública y Democracia en América Latina. Del Análisis a la Implementación. En: Aguilar, Luis F. Marco para el Análisis de las Políticas Públicas. México, Porrúa, 2009.

[3] DERECHO A LA SALUD. SU NATURALEZA NORMATIVA. [TA]; 9a. Época; Pleno; S.J.F. y su Gaceta; Tomo XXXIV, Agosto de 2011; Pág. 31. P. XV/2011. Registro 161331.

[4] La referencia a la función legislativa en el presente ensayo se relaciona con la creación de leyes y disposiciones generales análogas a éstas.

[5] En términos del artículo 5 de la Ley de Amparo vigente, el juicio de amparo procede en contra de mayores actores y supuestos de hechos adicionales. Empero, por los límites del presente estudio se limita a los descritos en el contenido de este ensayo.

[6] No escapa al autor que, en términos generales, una forma inicial para impugnar una Ley sin la necesidad de un acto concreto de aplicación sería mediante la acción de inconstitucionalidad o, incluso, existen controversias constitucionales en las que se podrían impactar políticas. Sin embargo, estos medios de control se encuentran supeditados de forma general a que el promovente sea una minoría legislativa o que se represente una Entidad federativa respectivamente. En contraposición, el juicio de amparo se vuelve un instrumento de acción de inmediata disponibilidad para cualquier habitante del Estado.

[7] Ley de Amparo. (D.O.F. 2 de Abril, 2013/ 14 de Julio, 2014). Art. 61: «El juicio de amparo es improcedente:»

[…]

«XII. Contra actos que no afecten los intereses jurídicos o legítimos del quejoso, en los términos establecidos en la fracción I del artículo 5o de la presente Ley, y contra normas generales que requieran de un acto de aplicación posterior al inicio de su vigencia».

[8] Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. (D.O.F. 5 de Feb., 1917/ 10 de Jul., 2015). Art. 1°, § 3.- «Todas las autoridades, en el ámbito de sus competencias, tienen la obligación de promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos de conformidad con los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad. En consecuencia, el Estado deberá prevenir, investigar, sancionar y reparar las violaciones a los derechos humanos, en los términos que establezca la ley».

[9] Serrano, Sandra y Vázquez, Daniel. El Enfoque de Derechos Humanos. México, Flacso-México, 2012, pág. 38.

[10] Serrano, Sandra y Vázquez, Daniel. Principios y Obligaciones de Derechos Humanos. Los Derechos en Acción. México, Suprema Corte de Justicia de la Nación, 2013. Disponible en línea: <http://www.cjslp.gob.mx/SEMINARIO/programa/Panel%20IV/Enfoque%20de%20derechos.%20Operacionalizacio%C2%B4n%20de%20esta%C2%B4ndares%20internacionales.pdf> (Consulta: 6 de Jul., 2015).

[11] DERECHOS HUMANOS. OBLIGACIÓN DE RESPETARLOS EN TÉRMINOS DEL ARTÍCULO 1o., PÁRRAFO TERCERO, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS. [J]; 10a. Época; T.C.C.; Gaceta S.J.F.; Libro 15, Febrero de 2015; Tomo III; Pág. 2257. XXVII.3o. J/23 (10a). Registro 2008517.

[12] Serrano, Sandra y Vázquez Daniel. Ob. Cit.

[13] Loc. cit.

[14] Ídem. (pág. 53).

[15] Loc. cit.

[16] Corte Interamericana de Derechos Humanos. Caso Velásquez Rodríguez vs. Honduras. Fondo. Sentencia de 29 de Julio, 1988. Serie C No. 4

[17] Ídem. (pág. 58).

[18] Vide Abramovich, Víctor y Courtis Christian. El Umbral de la Ciudadanía. El Significado de los Derechos Sociales en el Estado Social Constitucional 23-27. Buenos Aires, Del Puerto, 2006.

[19] Comisión Interamericana de Derechos Humanos. Informe sobre Seguridad Ciudadana y Derechos Humanos. Disponible en línea: CIDH <http://www.cidh.org/countryrep/Seguridad/seguridadiv.sp.htm#_ftn64> (Consulta: 6 de Jul., 2015).

[20] Yáñez Meza, Diego Armando. Las Órdenes de la Corte Constitucional. Su Papel y Límites en la Formulación de Políticas Públicas. Disponible en línea: Aprende en línea <http://aprendeenlinea.udea.edu.co/revistas/index.php/red/article/viewFile/21664/17853> pág. 248. (Consulta: 6 de Jul., 2015).

[21] Ídem. (pág. 252).

[22] Ídem. (pág. 254).

[23] Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad. (Abierto a firma el 30 de Mar., 2007). Art. 9.- «A fin de que las personas con discapacidad puedan vivir en forma independiente y participar plenamente en todos los aspectos de la vida, los Estados Partes adoptarán medidas pertinentes para asegurar el acceso de las personas con discapacidad, en igualdad de condiciones con las demás, al entorno físico, el transporte, la información y las comunicaciones, incluidos los sistemas y las tecnologías de la información y las comunicaciones, y a otros servicios e instalaciones abiertos al público o de uso público, tanto en zonas urbanas como rurales. Estas medidas, que incluirán la identificación y eliminación de obstáculos y barreras de acceso, se aplicarán, entre otras cosas, a:»

«a) Los edificios, las vías públicas, el transporte y otras instalaciones exteriores e interiores como escuelas, viviendas, instalaciones médicas y lugares de trabajo.»

[…]

[24] Tron Petit, Jean Claude. “¿Qué Hay del Interés Legítimo?”. En: Escuela Judicial del Instituto de la Judicatura Federal. Disponible en línea: IJF <http://www.ijf.cjf.gob.mx/cursosesp/2014/diploarguIH/material1012/Qu%C3%A9%20hay%20del%20inter%C3%A9s%20leg%C3%ADtimo%205.pdf> (Consulta: 6 de Jul., 2015).

[25] Gordillo, Agustín. Tratado de Derecho Administrativo. Argentina, 2004, pág. 11.

[26] Tron Petit, Jean Claude. Ob. cit.

[27] Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos. Preguntas Frecuentes sobre los Derechos Económicos, Sociales y Culturales. Disponible en línea: OHCHR <http://www.ohchr.org/Documents/Issues/ESCR/FAQ%20on%20ESCR-sp.pdf> (Consulta: 6 de Jul., 2015).

[28] Comisión Interamericana de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. Observación General 3. La índole de las obligaciones de los Estados Partes (Artículo 11 [2] del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales), 1990.

[29] El Tribunal Colegiado determinó que el planteamiento resultaba procedente en atención a la existencia de un interés legítimo. No se coincide que en relación con el derecho a la vida y dignidad humana su exigencia se actualice ante la existencia de un interés legítimo sino jurídico, de cualquier manera resulta encomiable la sentencia en sus pronunciamientos de fondo.

[30] Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Cuarto Circuito. Amparo en revisión 743/2013.

[31] Ley de Amparo. Art. 77.- «Los efectos de la concesión del amparo serán:»

«I. Cuando el acto reclamado sea de carácter positivo se restituirá al quejoso en el pleno goce del derecho violado, restableciendo las cosas al estado que guardaban antes de la violación; y»

«II. Cuando el acto reclamado sea de carácter negativo o implique una omisión, obligar a la autoridad responsable a respetar el derecho de que se trate y a cumplir lo que el mismo exija».

[32] En los reclamos de omisión legislativa mediante el juicio de amparo seguirá encontrándose con el obstáculo de procedencia consistente en la relatividad de los efectos de la sentencia y el principio de división de poderes.

[33] La diferenciación conceptual entre interés jurídico e interés legítimo genera posicionamientos doctrinales y jurisdiccionales divergentes. Sin embargo, resulta claro que ante la regulación expresa del interés legítimo en la normativa de la Ley de Amparo, una mayor cantidad de supuestos de hechos serán defendibles judicialmente.

[35] Suprema Corte de Justicia de la Nación. Amparo en revisión 378/2014. Segunda Sala.

[36] SENTENCIAS DE AMPARO. ESTÁN OBLIGADAS A SU CUMPLIMIENTO. TODAS LAS AUTORIDADES QUE DEBAN INTERVENIR EN SU EJECUCION, AUN CUANDO NO HAYAN INTERVENIDO EN EL AMPARO. [TA]; 8a. Época; T.C.C.; S.J.F.; Tomo XV-2, Febrero de 1995; Pág. 554. II.1o.P.A.153 K. Registro: 208849.

[37] Corte Constitucional de Colombia. Sentencia T-799/98.

[38] Ley de Amparo. Art. 79.- «La autoridad que conozca del juicio de amparo deberá suplir la deficiencia de los conceptos de violación o agravios, en los casos siguientes: I. En cualquier materia, cuando el acto reclamado se funde en normas generales que han sido consideradas inconstitucionales por la jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y de los Plenos de Circuito. La jurisprudencia de los Plenos de Circuito sólo obligará a suplir la deficiencia de los conceptos de violación o agravios a los juzgados y tribunales del circuito correspondientes».


CIJMA No 05 PDFS_04

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