201501.25
Off
0

¿Existe equidad procesal entre autoridad administrativa y administrado?: Carga probatoria sobre notificaciones

Ante la afirmación de la autoridad demandada –en un juicio contencioso administrativo– de que su resolución (combatida y reprochada de nulidad) contiene la firma autógrafa de ella misma (emitente), que entregó al momento de su notificación al actor, es posible que, para demostrarlo y cumplir con la carga de la prueba, exhiba ella constancia del acta levantada al efecto, que pueda confirmar que aquel documento se recibió firmado en original, por ser un medio de prueba legal.


Tema en extremo formalista que, sin embargo, toca un punto toral respecto al Derecho administrativo: los requisitos de validez de la notificación de un acto emitido por la autoridad. En fecha de 16 de Enero de 2015, la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación asentó jurisprudencia, “dando cierta preferencia” a las autoridades administrativas ante procedimientos contenciosos. El asunto se desprende de una contradicción de tesis[1] y viene a poner punto final a la interrogante de si –ante la negativa de la actora en el juicio de contencioso administrativo de que la resolución impugnada contenga la firma autógrafa y la afirmación de la autoridad demandada de que notificó dicha resolución conteniendo la firma autógrafa– la demandada cumple con la carga probatoria para demostrar su afirmación mediante la exhibición de copia certificada del acta de notificación en que se asentó haberla recibido en original con firma autógrafa.

El escenario contiene múltiples aristas. Con todo, es menester guardar en mente la distinción entre los elementos sustantivos y los procesales o adjetivos. Pues por un lado, una cosa son la emisión de un acto por parte de la autoridad administrativa y su medio de publicidad (comunicación al administrado por medio de la notificación); y por otro, la carga probatoria, que se presentará cuando el administrado demande la nulidad del mismo, a razón de negar que su notificación siguió los requisitos esenciales de legalidad. En este último sentido, la teoría procesal aparece sencilla: quien afirma, tiene la carga de probar su dicho[2]. Sin embargo, este principio procesal merece un matiz, pues sólo hay carga probatoria cuando se trata de la afirmación de hechos propios. Al caso, es la autoridad demandada quien afirma un hecho propio (haber notificado un acto administrativo cumpliendo con el requisito de entregar el documento publicitario en forma escrita, ostentando éste la firma del funcionario competente)[3], y en consecuencia, la carga de la prueba sobre esta afirmación recae sobre la autoridad demandada. La cuestión, entonces, se desplaza a la interrogante sobre cuál debe ser la prueba idónea.

Como antecedente importante tenemos dos criterios: la tesis 2a./J. 195/2007 y la tesis 2a./J. 13/2012. El primero de ellos asentaba que si la actora, en su demanda de nulidad, planteaba que el acto impugnado no cumplía con los requisitos de legalidad (por faltar de firma autógrafa) no era apta para estimar que era ella a quien correspondía la carga de la prueba, ya que no se trata de una afirmación sobre hechos propios. En cambio, si en su contestación, la autoridad demandada manifestaba que el acto sí cumplió con el requisito de legalidad por calzar firma autógrafa, tal aseveración constituía una afirmación sobre hechos propios, y ello debía probarse a través de la prueba pericial grafoscópica, «en aquellos casos en que no era posible apreciar a simple vista si la firma que [calzase] el documento [era] autógrafa»[4]. El segundo criterio vino a aseverar, en cambio, que el juzgador, en ningún caso, estaba en condiciones de apreciar a simple vista si la firma que calzaba el documento era autógrafa, «toda vez que no posee conocimientos técnicos especializados para ello»[5] y, en conclusión, la única prueba idónea que la autoridad podía ofrecer era la pericial grafoscópica.

La Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo[6] permite que se admitan toda clase de pruebas, en tanto que sean pertinentes. El dato probatorio, no obstante, adquiere su fuerza en virtud de su idoneidad para demostrar tal o cual hecho argüido en juicio. Por su parte, la Segunda Sala erróneamente (desde nuestro parecer) –y en oposición a los criterios arriba citados– abre láxamente el abanico del concepto de ‘prueba idónea’, a favor de la autoridad administrativa (y en perjuicio del administrado), al establecer que basta con que la autoridad exhiba constancia del acta levantada al efecto, que pueda afirmar que el documento que notifica el acto administrativo se recibió firmado en original, por ser un medio de prueba legal, «sobre la base de que quien atendió la comunicación tuvo conciencia de la leyenda de mérito, máxime si ésta se ubica en el área donde firmó la recepción de aquel documento»[7].

La Constitución establece los principios de igualdad procesal entre las partes y de equilibrio procesal (artículos 14, 16 y 17). La Administración, de por sí, ya goza de ciertas prerrogativas: sus actos presumen validez y no tiene necesidad de acudir a un órgano jurisdiccional para que los mismos adquieran eficacia. Es discutible que tales prerrogativas se muevan en el ámbito del Derecho sustantivo y no en el del Derecho adjetivo (en cuyo caso la Administración se enfrenta en igualdad de circunstancias al administrado). No obstante, aunque se traten de una cuestión meramente sustantiva, tales prerrogativas repercuten en el proceso, virtud por la cual el juzgador debería tener, como única prueba idónea, la pericial grafoscópica (contrariamente a como afirmó la Segunda Sala)[8]. Una documental (la constancia del acta de notificación) tan sólo demuestra un hecho: la existencia de cierta firma (sin que pueda decirse que pertenece indubitablemente al funcionario que emite el acto).

Una reflexión final: El administrado bien pudiera manipular la firma del documento de notificación y aludir que no es autógrafa, o incluso exhibir en juicio otra diversa a la entregada en el acto de la notificación; en cuyas hipótesis la autoridad nunca podría demostrar que el documento anexado a la demanda contiene la firma autógrafa y aun cuando ofreciera la pericial en la materia, el perito no podría arribar a diversa conclusión. Sin embargo, aunado al natural desequilibrio procesal (atribuido a las prerrogativas de la Administración), pensar así sería contrariar un elemental principio de buena fe.


[1] Contradicción de tesis 175/2014. Entre las sustentadas por el Tercer Tribunal Colegiado del Vigésimo Séptimo Circuito y del Pleno del Trigésimo Circuito. 17 de Sep., 2014. Disponible en línea en: Semanario Judicial de la Federación <http://sjf.scjn.gob.mx/sjfsist/Paginas/DetalleGeneralScroll.aspx?id=25408&Clase=DetalleTesisEjecutorias>.

[2] Código Federal de Procedimientos Civiles. (D.O.F. 24 de Feb., 1943/ 9 de Abr., 2012). Art. 81 y 82 (de aplicación supletoria en materia procesal administrativa).

[3] Código Fiscal de la Federación. (D.O.F. 31 de Dic., 1981/ 14 de Mar., 2014). Art. 38.

[4] Firma autógrafa. La carga de la prueba corresponde a la autoridad que emitió el acto impugnado, siempre que en la contestación a la demanda afirme que éste la contiene. Tesis 2a./J. 195/2007. Registro 171171.

[5] Firma autógrafa. La carga de la prueba corresponde a la autoridad que emitió el acto impugnado en el juicio de nulidad, siempre que en la contestación a la demanda afirme que aquél sí la contiene. Tesis 2a./J. 13/2012 (10a.). Registro 2000361.

[6] Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo. (D.O.F. 1 de Dic., 2005/ 24 de Dic., 2013). Art. 40.

[7] Contradicción de tesis 175/2014.

[8] Firma autógrafa del acto impugnado en el juicio de nulidad. Forma de cumplir con la carga probatoria cuando la autoridad afirma que la contiene. Tesis: 2a./J. 110/2014 (10a.) Registro 2008224.